Dino devolve as ações dos royalties e recoloca no horizonte do STF uma decisão capaz de redesenhar as finanças de estados e municípios
O ministro Flávio Dino devolveu ao STF – Supremo Tribunal Federal as ações que discutem a distribuição dos royalties do petróleo.Ainda não há data para a retomada do julgamento. Há, contudo, um fato novo: depois do pedido de vista, os processos voltaram à condição de ser pautados.
Em maio, Dino interrompeu o julgamento após a ministra Cármen Lúcia votar pela inconstitucionalidade das mudanças promovidas pela Lei nº 12.734/2012. Ao justificar a vista, disse acompanhar a controvérsia havia quase duas décadas, mas apontou transformações fáticas e normativas – entre elas, a Reforma Tributária – e reconheceu a permanência de “zonas de penumbra”.
A devolução dos autos não dissipa essas zonas nem antecipa o voto do ministro. Encerra, porém, o intervalo processual e devolve ao Plenário uma pergunta que o país espera desde 2013: até onde pode ir a redistribuição nacional de receitas que a Constituição associa à exploração de petróleo, especialmente quando alcança receitas decorrentes da produção realizada sob contratos celebrados no regime anterior e reduz recursos de estados e municípios produtores, confrontantes ou afetados?
Não se trata de uma discussão abstrata.
Royalties sustentam políticas públicas, investimentos e obrigações permanentes. Uma mudança abrupta pode alcançar hospitais, escolas, saneamento, prevenção de riscos e contratos que não desaparecem quando a receita muda de destinatário. Para o mercado, afeta previsibilidade fiscal, capacidade de investimento e risco de crédito dos entes subnacionais. Para o cidadão, a controvérsia chega à porta de casa na forma de serviços, obras e capacidade de resposta do poder público.
Escrevo a partir de São Sebastião, município diretamente interessado na preservação das regras atuais e sede de um dos maiores e mais estratégicos terminais petrolíferos da América Latina. Essa posição não deve ser disfarçada. Deve ser explicada.
Diante da repercussão potencial sobre as receitas municipais, o Prefeito Reinaldinho Moreira determinou à assessoria jurídica da Prefeitura de São Sebastião o acompanhamento permanente das ações e de seus desdobramentos.
A questão, no entanto, ultrapassa uma cidade: alcança estados e centenas de municípios que organizaram responsabilidades públicas sob regras vigentes há décadas e preservadas, desde 2013, por decisão cautelar do próprio Supremo.
A LEI PAROU. O MAPA DO PETRÓLEO, NÃO
Quando a cautelar foi concedida, a indústria brasileira tinha outra configuração. Em 2013, o país produzia cerca de 2 milhões de barris de petróleo por dia. A Bacia de Campos dominava a produção, o pré-sal representava aproximadamente 15% do total e a Petrobras operava mais de 90% do petróleo extraído no país.
Em 2025, a produção média nacional chegou a 3,8 milhões de barris diários, segundo a ANP. O pré-sal respondeu por cerca de 80% desse volume, e a Bacia de Santos assumiu o centro de gravidade da indústria. A produção efetiva continuou fortemente concentrada, mas as expectativas exploratórias se espalharam.
A Margem Equatorial colocou estados do Norte e do Nordeste diante da possibilidade de ingressar no mapa da produção.Isso não significa que cada bloco se converterá em campo comercial. Exploração não é produção; licença não é descoberta; expectativa não é receita. Significa que a geografia dos interesses políticos começou a mudar antes mesmo de mudar, na mesma proporção, a geografia dos barris.
Estados que, em 2013, observavam a controvérsia sobretudo como potenciais beneficiários de uma divisão nacional passaram a conviver com a possibilidade de se tornarem produtores. O mercado precifica petróleo futuro. A política também precifica poder futuro.
O próprio Supremo é outro: somente quatro integrantes da composição existente no momento da cautelar permanecem na Corte. A Reforma Tributária também reorganizou o ambiente fiscal ao adotar o destino como eixo do IBS e estabelecer uma longa transição para a substituição do ICMS e do ISS.
Seria excessivo afirmar, desde já, que essa mudança imporá automaticamente uma “dupla penalização” aos produtores. A transição contém mecanismos de retenção e compensação, e seus efeitos variarão entre os entes. Mas seria igualmente equivocado tratá-la como irrelevante. A reforma altera a lógica de formação e distribuição das receitas subnacionais e ajuda a explicar por que Dino considerou necessário reexaminar o contexto.
Ela não revogou o artigo 20, parágrafo 1º, da Constituição, nem eliminou a compensação pela exploração de recursos naturais. A nova ordem tributária é uma variável do julgamento – não uma resposta pronta para ele.
A CAUTELAR NÃO CONGELOU O RATEIO
Enquanto a Lei nº 12.734/2012 permanecia suspensa, a disputa não parou. Migrou para centenas de processos sobre confrontação territorial, instalações de embarque e desembarque, pontos de entrega e outros critérios de enquadramento.
Na fotografia examinada pelo Tribunal de Contas da União – TCU, referente a 2022, 313 municípios participavam do rateio associado a instalações marítimas de embarque e desembarque; 205 deles estavam vinculados a decisões judiciais. O dado exige a ressalva metodológica do próprio levantamento e não permite chamar todas essas decisões de liminares. Permite, contudo, medir a dimensão da judicialização.
Cada inclusão pode alterar a parcela dos demais beneficiários. Quando a decisão produz efeitos retroativos, a ANP precisa refazer competências anteriores, calcular retenções e recompor distribuições. A cautelar congelou parte da lei. Não congelou a jurisprudência, a administração nem a disputa pela receita.
O TCU encontrou critérios antigos e sobrepostos, elevada litigiosidade, custos administrativos e dificuldades de reprodução dos cálculos. Em 2025, reconheceu melhorias na transparência da ANP, mas registrou que riscos permaneciam em processos ainda dependentes de manipulação manual de dados. Recomendou sistemas estruturados, procedimentos publicados e maior auditabilidade.
Em 2026, o Governo do Brasil e a ANP alteraram parte das regras aplicáveis aos terminais aquaviários vinculados a instalações marítimas e procuraram evitar a dupla contagem de volumes. É uma resposta regulatória relevante. Não constitui, por si só, prova de que o cadastro, os cálculos e os efeitos financeiros municipais se tornaram inteiramente transparentes e reproduzíveis.
Esse histórico afasta duas conclusões fáceis.
A primeira é que o modelo vigente seria perfeito. Não é. A segunda é que suas imperfeições autorizariam uma ruptura retroativa. Também não autorizam. Falha regulatória exige correção regulatória; não transforma compensação territorial e equalização nacional em conceitos intercambiáveis.
O QUE CABE AO SUPREMO
O STF não precisa escolher entre perpetuar distorções e legitimar uma redistribuição abrupta. Mas também não lhe cabe substituir o Congresso ou escrever uma nova regulação para a ANP.
O que está diante da Suprema Corte é mais delimitado – e, por isso mesmo, mais grave.
A Corte não foi chamada a desenhar um novo rateio, mas a decidir se os dispositivos impugnados da Lei nº 12.734/2012 respeitam a Constituição, especialmente a natureza compensatória dos royalties e sua aplicação à produção decorrente de contratos já celebrados. Se respeitam, deve prevalecer a escolha do Congresso. Se ultrapassam os limites constitucionais, cabe ao Supremo declará-los inválidos. Isso não é substituir o Legislativo; é exercer o controle de constitucionalidade provocado pelas ações.
Se o país desejar uma nova repartição para contratos futuros, deverá construí-la por legislação consistente, critérios técnicos verificáveis e uma transição capaz de proteger os entes atingidos. Interesse nacional não elimina impacto territorial; propriedade federal não extingue compensação constitucional; e maioria política não deve converter previsibilidade federativa em promessa provisória.
A devolução da vista não torna o julgamento iminente: ainda falta a definição da pauta. Torna-o novamente possível. E isso basta para reabrir uma discussão que nunca esteve verdadeiramente encerrada.
Mesmo uma eventual declaração de inconstitucionalidade poderá não encerrar todas as incertezas. A legislação permite ao STF, mediante o voto de dois terços de seus integrantes e por razões de segurança jurídica ou excepcional interesse social, modular os efeitos de sua decisão. Se essa hipótese for considerada, o debate deixará de envolver apenas a validade da lei e passará a alcançar o momento e a extensão de seus efeitos – reacendendo a controvérsia sobre a fronteira entre jurisdição constitucional e escolha legislativa.
Quando voltar ao Plenário, o Supremo não examinará apenas uma lei aprovada em 2012. Examinará o que 13 anos de espera fizeram com a produção, os territórios, os contratos, as expectativas e os orçamentos públicos.
O Governo do Estado do Rio de Janeiro, autor da ADI 4917, continuará no centro da controvérsia. Mas já não estará sozinho: estados produtores, novas fronteiras exploratórias, municípios beneficiários e entes que reivindicam outra distribuição acompanharão uma decisão cujo alcance será nacional.
Uma cautelar pode suspender uma lei. Não suspende a geologia. Tampouco suspende a vida financeira das cidades.
Retirar o tema da penumbra exigirá mais do que dividir receitas. Exigirá dizer que espécie de federalismo o Brasil pretende financiar.
Fontes essenciais para checagem editorial
- Supremo Tribunal Federal — andamento das ADIs 4916, 4917, 4918, 4920 e 5038; julgamento de maio de 2026 e voto da relatora.
- Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis — dados consolidados do setor regulado em 2025.
- Tribunal de Contas da União — TC 005.361/2023-0 e Acórdão 889/2025-Plenário. Material à imprensa.
- Constituição Federal, artigo 20, parágrafo 1º; Emenda Constitucional nº 132/2023.
- Presidência da República — Decreto nº 12.849/2026, que alterou o Decreto nº 1/1991
- Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis — Resolução ANP nº 1.007/2026, sobre a distribuição de royalties aos municípios afetados por instalações de embarque e desembarque..
